Direito Administrativo Bens Públicos

Direito Administrativo

Bens Públicos

Conceito:

A conceituação é controversa, havendo entendimento tradicional que bens públicos são todos aqueles bens pertencentes as pessoas jurídicas tanto de direito público como privado, desde que, estivessem afetados à prestação de serviço público (esses últimos devem gozar das prerrogativas pertencentes aos béns públicos, ex: impenhorabilidade, não onerabilidade, etc, porque naquele momento estão à vista dos interesses da coletividade. Ex a empresa de ônibus que é penhorada, muito maior será o prejuízo causado pela falta de ônibus para a coletividade do que o prejuízo para o dono desta). Também assiná-la nesse sentido Celso Antônio Bandeira de Mello: "todos os bens que estiverem sujeítos ao mesmo regime público deverão ser havidos como bens públicos. Ora, bens particulares quando afetados a uma atividade pública (enquanto estiverem) ficam submissos ao mesmo regime dos bens de propriedade pública. Logo, tem que estar incluídos no conceito de bem público".

Porém, o legislador, conforme redação do artigo 98 do código civil, chama de bens públicos apenas os que pertencem as pessoas jurídicas de direito público, sendo todos os outros; particulares, seja qual for a pessoa a quem pertencerem e mesmo que estejam afetados pela prestação de serviços de interesse da coletividade. (Esse deve ser o entendimento adotado para as provas). O que importa é a titularidade.

Domínio Público em sentido amplo ou domínio eminente é o domínio que o Estado exerce sobre determinados bens que se encontram em seu território (podendo o bem ser público ou privado). Não se trata de propriedade ou posse mas tão somente da soberania do Estado sobre seu território. Em sentido estrito é o conjunto de bens que pertencem ao poder público.

Sendo assim, os bens das empresas estatais que não estejam vinculados à prestação dos serviços estão sujeitos à penhora, desde que a penhora não comprometa a execução dessa atividade. Isso porque a proteção está diretamente ligada ao princípio da continuidade da prestação dos serviços públicos, a atividade administrativa deve ser prestada de forma ininterrupta.

Os bens das empresas exploradoras de atividade econômica não possuem as garantias inerentes aos bens públicos. Mesmo sendo entidades de direito privado, as empresas estatais integram a estrutura da Administração Pública e, por isso, devem ser criadas por meio de lei específica que autorize sua criação, nos moldes do art. 37, XIX da Constituição Federal de 1988. Sendo assim, a extinção da entidade também se deve dar mediante autorização legal e, quando da sua extinção, os bens serão devolvidos automaticamente à pessoa política que a criou (cláusula de reversão).

Fundamento:

É que os bens sejam privados ou públicos devem respeitar aos interesses sociais e a função social da propriedade (art.170 CF). É a manifestação do Poder de administração do Estado.

Competência para legislar:

O artigo 22 da CF, fala que cabe a União legislar acerca dos bens públicos. E aos demais entes federados, expedir leis específicas para uso, ocupação e alienação de bens públicos.

Classificação:

Quanto a sua titularidade:

Podem pertencer a federação (União, art. 20 CF), aos estados (estados federados art. 26 CF), ao distrito federal (df art. 26 CF) ou aos municípios (não há previsão constitucional expressa).

Quanto a sua destinação:

Para que são destinados, ou melhor, utilizados.

• Bens de uso comum do povo: bens que toda a sociedade, as pessoas podem usurfruir, a Administração Pública mantém para o uso normal da população, de uso livre, gratuito ou mediante a cobrança de taxas (uso anormal ou privativo). Bens afetados. Ex, praças públicas, praia, calçada. Para utilizar esses bens não se faz necessário autorização pelo Poder Público, salvo que um particular queira fazer utilização, deste, daí é necessária autorização e regulamentação.

• Bens de uso especial: são bens que a Administração restringe para o seu próprio exercício na prestação de serviços públicos, ou que destinam a uma determinada utilidade pública. Bens afetados. Se subdividem em:

Bens especiais de uso direto	Bens especiais de uso indireto
Os que compõe o aparelho estatal.	Os bens que não são utilizados diretamente, porém conservados com a intenção de proteção.
Ex.: escola pública, automóvel oficial, computador de um servidor.	Ex.: terras indígenas, terras de proteção do meio ambiente.

• Bens dominicais: são os que não possuem qualquer destinação pública. São meros enfeites embora pertençam ao poder público. Podem ser alienados (art. 17, lei 8.666/93). São desafetados. Ex.: terras devolutas, etc.

Afetação e desafetação de bens públicos:

Bens afetados ou consagrados: possuem destinação e podem ser desafetados (retirar a destinação) .

Bens desafetaodos ou desconsagrados: não possuem finalidade nem destinação pública e podem ser afetados (dar uma destinação a um bem dominical). Gozam da prerrogativa de impenhorabilidade.

A afetação: torna o bem inalienável. Pode se dar apenas pelo uso, sem necessária prévia lei ou ato administrativo. A afetação é livre. Não é permanente.

A desafetação: torna o bem passível de alienação, já que retira a sua destinação. Não pode ocorrer com o simples desuso do bem. Depende de lei ou ato.

Desafetação por fatos da natureza: ex.: incêndio ou enchente em escola pública.

Garantias:

*Impenhorabilidade: não podem ser penhorados, nem por determinação ou sentença judicial. Não se pode entregar um bem de toda a sociedade para satisfazer o interesse de um credor. Com fundamento na supremacia do interesse público sobre o privado. Não interessando a sua destinação, seja de uso comum ou uso especial.

*Não onerabilidade: não se pode aplicar direitos reais de garantia sobre os bens públicos. Um ente não pode jamais oferecer um bem público como garantia real dos débitos por ele contraídos.

*Imprescritibilidade: não pode ser usucapido. Não pode adquirir um bem público pelo decurso de tempo em uso, mesmo os desafetados. O STJ entende que a utilização contínua por um particular sem justo título não gera nem mesmo nem mesmo a posse, é mera detenção. A previsão legal é o artigo 102 do cc-2002 e ainda a súmula 340 do STF.

*Inalienabilidade relativa ou condicionada: admite-se apenas nos casos e requisitos estabelecidos em lei somente para bens desafetados. Se diz relativa porque não é absoluta, podendo ser alienados em hipóteses previstas em lei e condicionada porque está condicionada a observância de alguns requisitos para serem alienados (tópico seguinte).

Alienação de bens públicos:

Os bens públicos podem ser alienados mediante doação, permuta, dação em pagamento, concessão de domínio, investidura, incorporação, retrocessão e legitimação de posse. A doação de bens públicos é admitida excepcionalmente, nos moldes do art. 17 da lei 8.666/93, sem a necessidade de realização de procedimento licitatório.

As condições para serem alienados os bens imóveis são: 1° desafetação. 2° declaração de interesse público na alienação. 3° avaliação prévia do bem e autorização legal. 4° licitação. **se for da União tem que ter a anuência do Presidente da República (Lei 9.636/98). Sendo que a modalidade concorrência na licitação é obrigatória.

Se for móvel não precisa de autorização legal, apenas: 1° desafeta, 2° declaração de interesse público, 3° avalia e 4° licita. Sendo que a modalidade leilão é obrigatória, desde que, não ultrapassem 650.000,00. Caso ultrapasse a modalidade será concorrência.

Também se admite a cessão gratuita de bens imóveis, de até 250m para progamas habitacionais. A dação em pagamento ocorre todas as vezes que o ente estatal celebra contrato com determinado credor que admite o recebimento de um determinado bem público como forma alternativa de quitação da dívida do Estado.

Utilização de bens públicos por particulares:

Os bens públicos também podem ser utilizados por particulares. A utilização poderá ocorrer de duas formas:

a)normal ou comum: o bem atende a sua finalidade originária, sendo usurfruido por toda a coletividade. Quando por exemplo pessoas caminham na praia em um fim de tarde.

b)anormal ou especial: quando o particular pretende utilizar para atividade diversa. Exemplo quando pretende casar na praia ou utilizar sua rua para confraternização dos vizinhos. Depende de consentimento/manifestação do Estado.

*Autorização: ato administrativo descricionário (o estado vai analisar se ela não atrapalha a utilização ordinária dos bens, se ela é oportuna ou conveniente) e precário (pode ser desfeito a qualquer tempo sem direito a indenização, pois não gera direito adquirido). Interesse particular. Ex.: casar na praia é interesse privado. Situação mais rápida, episódica. Não há licitação.

*Permissão: ato descricionário e precário. Utilização para interesse público. Ex.: banca de revista, feira de artesanato, neste caso há interesse público. Depende de licitação quando houver mais de um interessado, mesmo não tendo natureza de contrato.

*Concessão: contrato administrativo. Depende de licitação e tem prazo determinado. Se for rescindida antes do prazo gera direito à indenização pois se trata de relação contratual. O particular investe um pouco mais, pois o sujeito necessita de alguma garantia. Ex.: um restaurante em uma universidade pública, quisoque em praça em Curitiba.

Entretanto, os bens não afetados podem ser usados por particulares de título jurídico de direito privado; locação, arrendamento, infiteuse e cessão de uso.

Aquisição de bens - incorporação de bens ao patrimônio público:

São as formas que o Poder Público se torna proprietário de bens, com a finalidade de atender aos interesses públicos. Pode se dar por meio de contratos, fenômenos da natureza ou mesmo por lei. De forma originária (quando se dá independentemente da vontade do transmitente, ocorre sem ônus restrição, ex.: desapropriação, usucapião, etc) ou derivada (quando há consenso entre as partes, há transferência com ônus, ex.: compra e venda, dação em pagamento, etc).

Aquisição contratual:

Não se revestem de natureza de contratos administrativos, são contratos celebrados sobre o regime de direito privado, respeitando as limitações do direito administrativo.

*Compra e venda: art. 481 cc, o devedor se responsabiliza por transferir a propriedade para o comprador, mediante o pagamento de preço ajustado. Embora um contrato privado, quando celebrado pela Administração deve respeitar algumas regras, quais sejam, processo administrativo, avaliação prévia, declaração de interesse público e licitação, salvo as hipóteses já tratadas de dispensa e inexigíbilidade.

*Dação em pagamento: ocorre todas as vezes nas quais o credor admite receber, como forma de pagamento de seu crédito, prestação diversa da que havia sido previamente acordada, art. 356 do CC.

*Resgate da enfiteuse: sempre que o Estado for proprietário de um bem que está sujeito a enfiteuse, caso o enfiteuta deixe de cumprir suas obrigações. Ressalte-se que, não obstante a enfiteuse tenha sido extinta pelo Código Civíl, em 2002, aquelas que já haviam sido constituídas serão mantidas, uma vez que se trata de instituto perpétuo.

*Permuta: é dar uma coisa por outra, art. 533 do CC.

*Doação: transferência de forma gratuita para o donatário. Pode ser feita de forma comum ou com encargos.

Aquisição legal ou por fenômenos da natureza:

Há situações que têm previsão legal. a)desapropriação, usucapião, acessão natural (formação de ilhas, a avulsão, aluvião), testamento e herança vacante (pode por meio de testamento trasnferir bens ao estado) e nos casos em que houver herança sem herdeiros suscetíveis esse bem será transferido ao Município ou ao Distrito Federal, ou a União quando estiver localizado em territórios federais. Reversão de bens (instituto previsto na lei 8987/95 que define que os bens da concessionária de serviços públicos que estejam atrelados à prestação do serviço serão transferidos ao poder concedente, ao final do contrato de concessão, medíante o pagamento da indenização devida). Pena de perdimento de bens (os bens que foram objeto de crime serão passados para a União). Perda de bens (bens acrescidos ilicitamente, ex por ato de improbidade).

Bens em espécie:

Segundo o artigo 20 da CF, são bens pertencentes à União;

I- os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;

II- as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;

As terras devolutas são terras que não sofreram apossamento de ninguém, elas em regra pertencem ao território dos estados, porém nessas 4 hipóteses pertencem à União.

III- os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem

mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro

ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;

Quando os rios vierem de outro país, forem para outro país ou quando banhem mais de um estado.

IV- as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;(Redação dada pela Emenda Constitucional n. 46, de 2005.

V- os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;

O que pertence a União aqui, são os recursos destas áreas e não elas.

VI- o mar territorial;

Mar territorial é uma faixa de mar adjacente com dimensão de até 12 milhas marítimas contados da linha de base.

VII- os terrenos de marinha e seus acrescidos;

São terrenos de marinha aqueles que se situam, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, da posição da linha da preamar-médio. Os terrenos acrescidos, aqueles que tiverem se formado de forma natural ou artificial em seguimento aos terrenos de marinha.

VIII- os potenciais de energia hidráulica;

Mesmo que estiverem dentro do território dos estados, pertencem a União.

IX- os recursos minerais, inclusive os do subsolo;

As minas e jazidas pertencem a União.

X- as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;

XI- as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.

São bens que se destinam à posse exclusiva dos índios, cabendo a eles usufruir do espaço, das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nela existentes.

A norma não faz menção a bens pertencentes aos Municípios. Porém, o artigo 26 da Carta Maior também define quais os bens públicos pertencentes aos estados. Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:

I- as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;

II- as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;

III- as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;

IV- as terras devolutas não compreendidas entre as da União.

CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 2.ed. Bahia: editora JusPODIVM 2015.